Kvótakerfið er hagkvæmt og réttlátt

Um allan heim eru fiskveiðar reknar með stórkostlegu tapi og víða með ríflegum ríkisstyrkjum. Fiskveiðifloti margra ríkja er miklu stærri en aflinn, sem hann er fær um að landa, og er því sums staðar stunduð rányrkja, veiðar umfram endurnýjunarmátt fiskistofna. Á þessu eru nokkrar undantekningar, aðallega Nýja Sjáland og Ísland, en í báðum löndunum hefur myndast kerfi einstaklingsbundinna, ótímabundinna og framseljanlegra aflakvóta. Hér eru fiskveiðar svo hagkvæmar, að lýðskrumarar vilja gera fiskveiðiarðinn upptækan í nafni þjóðarinnar. Með því myndi aðstaða íslenskra útgerðarfélaga til að keppa við ríkisstyrkt útgerðarfélög erlendis snarversna. Sjávarútvegurinn fleytti okkur yfir erfiðleika áranna eftir bankahrun, og hagsæld okkar er í húfi, haldi hann ekki áfram að vera arðbær. Hér ætla ég að gefnu tilefni að rifja upp helstu rök fyrir kvótakerfinu.

Ofveiðivandinn leystur

Kanadíski hagfræðingurinn H. Scott Gordon (og raunar danskur hagfræðingur löngu á undan honum) útskýrði ofveiðivandann árið 1954. Líkan Gordons sést á línuritinu. Bátar sækja á fiskimið. Afli þeirra og um leið aflatekjur aukast fyrst með hverjum nýjum báti, uns komið er að hámarksafla, sem er í þessu dæmi sett við tíu báta. Eftir það dregur úr aflanum og aflatekjunum við fjölgun báta, og þegar bátarnir eru orðnir sextán (þar sem línurnar skerast), eru heildaraflatekjur orðnar jafnar heildarsóknarkostnaði. Þá eru fiskveiðarnar reknar án gróða, gert út á núlli. Ef sóknin eykst enn frekar, þá er stunduð rányrkja, svo að fiskistofninn getur jafnvel horfið. Nú benti Gordon á, að við ótakmarkaða sókn fjölgaði bátum, uns allur arður af auðlindinni hafði verið étinn upp í kostnaði af sókninni. Þetta var við sextán báta markið. Af línuritinu sést vel, að sextán bátar eru að landa miklu minni afla en miklu færri bátar gætu landað. Um feikilega sóun er að ræða. Verkefnið hlýtur því að vera að fækka bátunum niður í það, sem hagkvæmast er.

Þegar ég dreg þetta línurit upp fyrir nemendur mína, spyr ég iðulega, hversu mikil sókn, eins og hún mælist í fjölda báta, væri hagkvæm. Oft, en ekki alltaf, svarar þá einhver úr hópnum, að það væri við tíu báta, þegar afli og með þeim aflatekjur eru í hámarki. En þetta er rangt svar. Samkvæmt línuritinu er hagkvæmasta sóknin við átta báta, þegar bilið á milli aflatekna og sóknarkostnaðar er mest. Þar er gróðinn, tekjuafgangurinn, mestur. Menn stunda ekki fiskveiðar til að hámarka afla, heldur til að hámarka gróða. Kvótakerfið íslenska var leið til að fækka bátunum sextán í átta. Eigendur þeirra sextán báta, sem voru að veiðum, þegar aðgangurinn að takmarkaðri auðlind var takmarkaður, eins og nauðsynlegt var, fengu framseljanlega og ótímabundna aflakvóta, sem nægðu til að gera út átta báta með gróða, en sextán báta á núlli. Engan höfuðsnilling þarf til að sjá, hvað hlaut að gerast. Eigendur þeirra átta báta, sem aflögufærastir voru eða treystu sér best til að halda áfram veiðum, keyptu kvóta af hinum handhöfunum, sem lögðu bátum sínum og héldu í land, svo að smám saman færðist sóknin í frjálsum viðskiptum niður í hið hagkvæma hámark, átta báta, og fiskveiðiarðurinn, sem áður hafði étist upp í allt of háum sóknarkostnaði, rann nú til útgerðarfélaganna.

Uppboð óhagkvæmt og óréttlátt

Hér er flókin saga einfölduð. Á áttunda og níunda áratug tuttugustu aldar voru íslensk stjórnvöld og útgerðarfélög ekki að hrinda í framkvæmd neinum fræðikenningum, heldur að þreifa sig áfram með aðferð happa og glappa, allt frá því að kvóti var fyrst settur á síld 1975. Margvísleg mistök voru gerð, og erfitt var að ná samkomulagi innan sjávarútvegsins og á Alþingi. En það tókst, og altækt kvótakerfi hefur staðið frá 1990 og reynst vel. Þeir, sem þurftu að hætta veiðum, af því að fækka þurfti bátum, voru ekki hraktir út úr greininni, heldur keyptir út úr henni. Þeir tveir íslensku hagfræðingar, sem sérhæft hafa sig í fiskihagfræði, prófessorarnir Rögnvaldur Hannesson og Ragnar Árnason, voru með í ráðum síðasta kastið og lögðu gott til. En þegar á leið, tóku til máls aðrir íslenskir hagfræðingar, sem sögðu sem svo: Vissulega var verkefnið að fækka bátunum úr sextan í átta, eins og sést á línuritinu. En það mátti gera með opinberu uppboði á leigukvótum, þar sem verðið væri svo hátt, að aðeins átta best stæðu útgerðarfélögin gætu leigt sér kvóta, en hin átta yrðu að hætta veiðum vegna vangetu sinnar til að leigja kvóta. Þannig hefði sóknin orðið hagkvæm, farið niður í átta báta, en fiskveiðiarðurinn runnið til þjóðarinnar, eins og vera ber samkvæmt lögum.

Þessi málflutningur var hagfræðilega rangur: Uppboðsleiðin hefði ekki verið Pareto-hagkvæm, sem kallað er, en Vilfredo Pareto var ítalskur hagfræðingur, sem rannsakaði stjórnmálaákvarðanir. Breytingar á kerfi eru taldar Pareto-hagkvæmar, ef enginn tapar á þeim og einhverjir og jafnvel allir græða. Auðvelt er að sjá, að kvótaleiðin — endurgjaldslaus úthlutun aflakvóta eftir aflareynslu — fullnægði þessu skilyrði. Þeir átta bátseigendur, sem héldu áfram veiðum, græddu. Það gerðu líka þeir átta bátseigendur, sem seldu þeim kvóta sinn og héldu í land. Ríkið græddi, því að skatttekjur þess hækkuðu, og almenningur græddi á arðsömum sjávarútvegi og vexti atvinnulífsins. En uppboðsleiðin fullnægir ekki þessu skilyrði. Ríkið er í raun eini aðilinn, sem þá græðir. Afkoma þeirra átta, sem leigja kvóta á hinu opinbera uppboði, er óbreytt: Þeir greiða til ríkisins svipaðar upphæðir og þeir sóuðu áður í of mikinn sóknarkostnað. Afkoma hinna átta, sem ekki geta leigt kvóta og verða að hætta veiðum, snarversnar hins vegar. Á einum degi verða fjárfestingar þeirra og fyrirætlanir um líf og starf að engu. Þeir eru flæmdir út af fiskimiðunum. Sú er skýringin á því, að víðast, þar sem kvótar hafa verið settir á veiðar, hefur það verið gert með því að úthluta í upphafi framseljanlegum aflakvótum endurgjaldslaust miðað við aflareynslu undanfarinna ára, en ekki með því að leigja þá eða selja á opinberu uppboði. Kvótaleiðin raskar síst högum þeirra, sem stunda þegar fiskveiðar, svo að þeir sætta sig við breytinguna. Ekki þarf að hafa áhyggjur af hinum, sem ekki stunda fiskveiðar, því að hagir þeirra raskast vitanlega ekki við slíka breytingu.

Eðli vandans

Málflutningur þeirra, sem vildu uppboðsleið, var hagfræðilega rangur í öðrum skilningi. Þeir sáu ekki eðli vandans. Hann er, að við ótakmarkaðan aðgang lögðu útgerðarmenn kostnað hver á annan án þess að ætla sér það. Þeir offjárfestu í bátum og gerðu þá út á núlli, svo að fiskveiðiarðurinn ást upp í óhóflegum sóknarkostnaði. Kostnaðurinn, sem eigendur bátanna lögðu hver á annan með því að flykkjast saman á miðin í því skyni að veiða sem mest hver á undan öðrum, hefur í hagfræði verið kallaður „utanaðkomandi kostnaður“ (social cost, externality). Ráðið við honum er að setja skynsamlegar leikreglur, sem koma í veg fyrir slíkan kostnað. Það var gert með kvótakerfinu íslenska. Þess vegna fengu eigendur bátanna einir úthlutað kvótum. Vandinn var þeirra: Hann var fólginn í offjárfestingu, of mörgum bátum. Aðrir aðilar, svo sem fiskvinnslustöðvar og áhafnir fiskiskipa, störfuðu á venjulegum mörkuðum. En með uppboðsleiðinni er þessi vandi ekki leystur fyrir útgerðarmennina. Þeir eru ýmist eins settir eða verr settir en áður. Þeir, sem geta leigt kvóta af ríkinu, eru eins settir: Það fé, sem áður fór í of mikinn sóknarkostnað þeirra, rennur nú í greiðslur til ríkisins. Þeir, sem ekki geta leigt kvóta af ríkinu, eru flæmdir út af miðunum. En til hvers að leysa vandann, ef hann er ekki leystur fyrir þá, sem urðu fyrir honum?

Íslandssagan geymir merkilega hliðstæðu við kvótakerfið. Landnámsmenn slógu eign sinni á jarðir í dölum. Þeir nýttu hins vegar í sameiningu sumarbeit í almenningum upp til fjalla. Þá skapaðist freisting fyrir hvern bónda til að reka of marga sauði á fjall, því að hann hirti óskiptan ávinninginn af feitari sauðum að hausti, en deildi tapinu af lakari grasnytjum almennt með öllum hinum bændunum. En ef ekki var að gert, blasti við ofbeit. Til þess að koma í veg fyrir það voru settar reglur um svokallaða ítölu: Hver bóndi mátti aðeins „telja í“ ákveðinn fjölda sauða á fjall. Þetta var dæmigert kvótakerfi. Hverri jörð fylgdi í raun beitarkvóti í almenningnum, og gekk slíkur kvóti stundum kaupum og sölum. Þráinn Eggertsson prófessor hefur leitt sterk rök að því, að þetta kerfi hafi verið tiltölulega hagkvæmt, þótt vitaskuld væri atvinnulíf þá frumstætt og landkostir ættu eftir að versna vegna kólnunar. Íslandssagan geymir líka eitt víti til varnaðar. Þegar tímamótaverk Gísla Gunnarssonar prófessors um einokunarverslunina dönsku 1602–1787 er lesið vandlega, sést, að einn megintilgangur þeirrar stofnunar var að innheimta af sjávarútvegi það, sem við myndum kalla „auðlindaskatt“. Þetta var gert með konunglegum verðskrám, þar sem fiskur var verðlagður langt undir heimsmarkaðsverði, en landbúnaðarafurðir talsvert yfir því. Þetta var með öðrum orðum millifærsla úr sjávarútvegi í landbúnað. Þetta var þó ekki hrein millifærsla, því að arður varð fyrir vikið miklu minni en ella í sjávarútvegi. Kakan stórminnkaði við endurskiptinguna, eins og oftast vill verða. Þess vegna sultu Íslendingar heilu og hálfu hungri öldum saman, þótt gjöful fiskimið væru skammt undan landi.

Réttlæti og þjóðareign

Kvótakerfið er hagkvæmt. En er það réttlátt? Þetta kerfi hlyti vitaskuld aldrei náð fyrir augum þýska heimspekingsins Karls Marx, en ein fyrsta ráðstöfunin eftir byltinguna samkvæmt Kommúnistaávarpinu átti að vera að gera allan auðlindaarð upptækan. Vesturlandamenn hafa þó frekar litið til enska heimspekingsins Johns Lockes. Hann taldi myndun séreignar í almenningum réttlætanlega, yrðu aðrir ekki verr settir við það. Þetta á við um kvótakerfið. Sumir svara því að vísu til, að aðrir hafi orðið verr settir við það, því að það feli í sér lokun fiskimiðanna, takmörkun á aðgangi. Nauðsynlegt er þá að skoða aftur línuritið og þá við sextán báta sókn. Eini rétturinn, sem er í raun tekinn af öðrum við myndun kvótakerfisins, takmörkun aðgangs, er rétturinn til að gera út á núlli, rétturinn til að senda sextánda eða sautjánda bátinn á miðin án vonar um nokkurn afrakstur. Sá réttur er einskis virði. Kvótakerfið er því réttlátt eftir hefðbundnum vestrænum réttlætissjónarmiðum. Enginn tapar, og allir græða eitthvað, að vísu misjafnlega mikið í byrjun.

Enn segja sumir, að samkvæmt lögum séu fiskistofnar á Íslandsmiðum þjóðareign. Aftur þarf að hugsa málið út í hörgul. Þetta hlýtur að merkja, að þessi auðlind er ekki ríkiseign, því að ella hefði það vitanlega verið sagt beint í lögum. Eina skynsamlega merkingin, sem má því leggja í þetta lagaákvæði, er, að fara verði með þessa auðlind með hag þjóðarinnar til langs tíma í huga. En hagur þjóðarinnar til langs tíma af fiskistofnunum er, að þeir skili sem mestum arði. Þótt þessi arður myndist fyrst í útgerðarfélögunum, dreifist hann síðan um atvinnulífið með neyslu eða fjárfestingu, auk þess sem útgerðarfélög og eigendur þeirra greiða auðvitað skatta og því hærri sem þeim gengur betur. Reyni ríkið hins vegar að gera þennan fiskveiðiarð upptækan með ofursköttum eða „fyrningarleið“, þá er hætt við, að við snúum aftur til fyrra ástands, þar sem útgerðarmenn hafa sem leiguliðar ríkisins engu meiri áhuga á hámarksarði til langs tíma af fiskistofnunum en þeir skriffinnar, sem settir yrðu yfir þá. Jafnframt myndi sá arður, sem þó tækist að gera upptækan, minnka enn í meðförum ríkisins, þegar aðsópsmiklir hagsmunahópar kepptu með ærnum tilkostnaði hver um sinn hlut af honum.

Samkeppni við erlenda útgerð

Fjörutíu ár eru liðin, frá því að kvótum var fyrst úthlutað. Þorri útgerðarmanna hefur greitt fullt verð fyrir þá kvóta, sem þeir nýta nú. Álögur á sjávarútveg umfram það, sem aðrir atvinnuvegir búa við og útgerðarfélög í öðrum löndum, væru því í senn óhagkvæmar og óréttlátar. Hið sama er að segja um „fyrningarleiðina“. Þegar lýðskrumarar vilja gera fiskveiðiarðinn upptækan, verður að minna á, að þessi arður ræðst af tilhöguninni á nýtingu fiskistofnanna. Hann skapast ekki af auðlindinni einni, eins og oft er haldið fram. Væri svo, þá hefði hann auðvitað verið mjög mikill, á meðan fiskistofnarnir voru miklu stærri en nú, á sjötta og sjöunda áratug liðinnar aldar. Fiskveiðiarðurinn skapast vegna kvótakerfisins. Frekar ætti því að styrkja þetta kerfi en veikja: Til dæmis ætti að ákveða leyfilegan hámarksafla með hámarksgróða í huga frekar en hámarksafla, og eðlilegt væri að nota veiðigjald til að standa undir kostnaði af rannsóknum og eftirliti í sjávarútvegi og veita útgerðarfélögum þar um leið aukið forræði. Ekki ætti heldur að gata kerfið með strandveiðum eða byggðapottum. Fiskistofnar á Íslandsmiðum eru vissulega almenningur, sameign þjóðarinnar. En fyrir þjóðina er hagkvæmast og réttlátast að fela aðilum, sem hafa áhuga á, reynslu af og margsannaða getu til útgerðar, að stunda hana og veita þeim framseljanleg og ótímabundin nýtingarréttindi — aflakvóta — í þessum almenningi. Það er jafnframt nauðsynlegt vegna samkeppninnar á erlendum mörkuðum. Íslendingar fundu á sínum tíma Ameríku, en týndu henni. Nú hafa þeir fundið hagkvæmasta kerfi, sem þekkist í fiskveiðum heims. Það væri sannkölluð þjóðarógæfa, ef þeir týndu því.

(Grein í Morgunblaðinu 21. maí 2015.)