Fiskur, fé og farsæld

Í dag, fimmtudaginn 7. nóvember 2024, gefur Almenna bókafélagið út bókina Fish, Wealth, and Welfare (Fiskur, fé og farsæld) eftir Ragnar Árnason, prófessor emeritus í fiskihagfræði í Háskóla Íslands. Hefur hún að geyma tíu merkustu ritgerðir Ragnars á ensku í fiskihagfræði, en eins og prófessor Gary Libecap sagði í viðtali við Morgunblaðið haustið 2023, er Ragnar einn virtasti fiskihagfræðingur heims. Jafnframt starfi sínu í Háskólanum hefur hann verið sérfræðingur Alþjóðabankans í grein sinni og gefið út um 200 fræðilegar ritgerðir, skýrslur og bækur. Ritstjóri hinnar nýju bókar er dr. Birgir Þór Runólfsson, forseti hagfræðideildar Háskóla Íslands. Á morgun, föstudaginn 8. nóvember, halda hagfræðideildin og RSE, Rannsóknamiðstöð í samfélags- og efnahagsmálum, alþjóðlega ráðstefnu af þessu tilefni um fiskihagfræði í hátíðarsal Háskóla Íslands klukkan 16 til 18, og verða bornar fram veitingar í anddyri að ráðstefnu lokinni. Aðgangur er ókeypis og allir velkomnir. Frummælendur eru auk Ragnars prófessorarnir Rögnvaldur Hannesson og Trond Bjorndal, en í pallborði verða prófessor Peder Andersen, Kaupmannahafnarháskóla, Árni M. Mathiesen, fyrrverandi aðstoðarforstjóri FAO, og Guðmundur Kristjánsson útgerðarmaður. Verður tækifærið á morgun notað til að afhenda bók Ragnars áskrifendum.

Hver var ofveiðivandinn?

Ekki þarf að hafa mörg orð um, hversu mikilvæg hagkvæm nýting fiskistofna er á Íslandi, sem Ketill flatnefur kallaði þegar á níundu öld veiðistöð. Sjálfur fór ég ekki að hugsa um þetta mál af neinni alvöru fyrr en á ráðstefnu Stjórnunarfélagsins um „Ísland árið 2000“, sem haldin var á Þingvöllum haustið 1980. Þá sagði Haraldur Ólafsson mannfræðingur þann vanda óleystan, hvernig koma ætti í veg fyrir ofveiði á Íslandsmiðum. Hefðu Íslendingar ef til vill þurrausið fiskistofnana, þegar komið væri fram á árið 2000? Yrði ríkið ekki að taka nú þegar í taumana? Ég varpaði því fram, hvort ekki mætti leysa ofveiðivandann á sama hátt og annan ofnýtingarvanda auðlinda, með því að skilgreina einkanýtingarrétt einstaklinga og þá væntanlega útgerðarmanna sjálfra á hinum ofnýttu gæðum, fiskimiðum eða fiskistofnum. Sótti ég þetta ráð í smiðju austurrísku hagfræðinganna Ludwigs von Mises og Friedrichs A. Hayeks, en ég hafði sökkt mér niður í rit þeirra.
Óspart var gert gys að þessu á ráðstefnunni og síðan í Þjóðviljanum, málgagni sósíalista, en ritstjóri þess, Árni Bergmann, var einn ráðstefnugesta. Það er hins vegar fróðlegt, að á sama tíma fór Ragnar Árnason aðra leið, en að sama marki, með strangvísindalegum rannsóknum í fiskihagfræði, studdum stærðfræði. Hann lauk doktorsprófi í auðlindahagfræði frá Háskólanum í Bresku Kólumbíu árið 1984, og þegar sérstakt prófessorsembætti var stofnað í fiskihagfræði við Háskóla Íslands, var Ragnar skipaður í það, gegndi því til sjötugs og er enn að, sjötíu og fimm ára.
Breski hagfræðingurinn Arthur C. Pigou lýsti hinum almenna ofnýtingarvanda með frægu dæmi í bók sinni Farsældarfræði (The Economics of Welfare) árið 1920. Tveir misgóðir vegir liggja milli tveggja staða. Betri vegurinn er þröngur, verri vegurinn víður. Pigou benti á, að umferðin myndi ekki skiptast á hagkvæman hátt milli veganna tveggja. Þröngi vegurinn yrði ofnýttur, víði vegurinn vannýttur. Ástæðan var, að hver og einn ökumaður tók ekki með í reikninginn kostnaðinn af öðrum ökumönnum. Þeir þyrptust því allir á betri veginn og eyddi ábatanum af honum. Það gerðu þeir með umferðartöfum og öðrum kostnaði af ofnýtingu. Lausn Pigous var, að ríkið innheimti vegartoll af betri veginum, sem endurspeglaði umframkosti hans.

Yfirsjón um auðlindaskatt

Þeir íslensku hagfræðingar, sem fyrstir skrifuðu um ofveiðivandann, þeir Bjarni Bragi Jónsson og Gylfi Þ. Gíslason, færðu greiningu Pigous óbreytta yfir á fiskveiðar. Ef útgerðarmenn sæktu tvö misgóð fiskimið, þá myndu þeir ofnýta betri miðin og vannýta hin verri. Þeir tækju ekki með í reikninginn kostnaðinn af sókn annarra. Lausn þeirra Bjarna Braga og Gylfa var auðlindaskattur, sem ríkið myndi innheimta af útgerðarmönnum og ætti að endurspegla misjafna kosti ólíkra fiskimiða í samanburði við önnur knöpp gæði, sem menn nýttu sér til ávinnings. Auðlindaskatturinn var þannig sama eðlis og vegartollur Pigous.
Bandaríski hagfræðingurinn Frank H. Knight benti hins vegar þegar árið 1924 á yfirsjón í greiningu Pigous. Honum hafði sést yfir þann möguleika, að vegirnir misgóðu væru í einkaeigu. Þá myndi eigandi betri vegarins innheimta hærri vegartoll af honum en eigandi verri vegarins og umferðin skiptast sjálfkrafa á hagkvæman hátt milli veganna tveggja. (Pigou fjarlægði þegjandi og hljóðalaust vegardæmið úr næstu útgáfu bókar sinnar.) Árið 1990 birti Ragnar Árnason tímamótaritgerð í Canadian Journal of Economics, sem er fyrsta greinin í hinni nýju bók hans, og þar tekur hann upp þráðinn frá Knight. Hann bendir á, að auðlindaskattur í anda Pigous krefjist miklu meiri upplýsinga en embættismenn í opinberri fiskistofu ráði yfir. Hins vegar sé til einföld aðferð til að takmarka aðgang að fiskimiðum, svo að nýting þeirra verði hagkvæm. Hún sé að úthluta framseljanlegum og ótímabundnum nýtingarréttindum á fiskistofni til útgerðarmanna og setja leyfilegan hámarksafla úr stofninum á hverri vertíð á þann hátt, að þessi réttindi verði í heild sem verðmætust. Þannig spari fiskistofumenn sér að afla margvíslegra upplýsinga, sem sé hvort sem er erfitt eða ókleift að tína saman. Í stað þess að ríkið stjórni veiðunum geti það látið sér nægja að setja um þær almennar reglur.
Á Íslandi höfðu útgerðarmenn og embættismenn raunar smám saman verið að þreifa sig áfram í átt að svipaðri lausn árin á undan, og hún var lögfest með heildarlögum um fiskveiðar vorið 1990. Þetta var ekkert annað en hið margrædda og umdeilda kvótakerfi í sjávarútvegi, sem síðan hefur skilað stórkostlegum árangri. Þótt þetta kerfi hafi því frekar verið niðurstaða aðferðar happa og glappa en alsköpuð gyðja, sem sprottið hafi úr höfði vitringa eins og Aþena úr höfði Seifs forðum, munaði mjög um, að þeir Ragnar Árnason og Rögnvaldur Hannesson lögðu sitt lóð á vogarskálina, veittu góð ráð, útskýrðu kerfið.

Einkaeignarréttur á auðlindum

Þegar litið er yfir greinarnar í hinni nýju bók Ragnars Árnasonar, sést, að hann hefur með árunum lagt sífellt meiri áherslu á einkaeignarrétt á auðlindum til tryggingar hagkvæmri nýtingu þeirra. Hann bendir á, að slíkur réttur sé forsenda frjálsra viðskipta og því upphaflegri en þau. Menn færðu sig af hirðingjastiginu, þegar eignarréttur myndaðist á landi og kvikfénaði með girðingum og merkingum (fencing and branding), en eftir það gátu þeir skipst á frjálsum markaði á þeim varningi, sem þessi gæði gáfu af sér. Því traustari og betur varinn sem einkaeignarréttur á auðlindum sé, því hagkvæmari verði nýting þeirra til langs tíma litið. Það, sem stundum sé kallað „markaðsbrestur“ (market failure), þegar erfitt virðist eða ókleift að stunda frjáls viðskipti með gæði, stafi iðulega af því, að ekki hafi myndast einkaeignarréttur á slíkum gæðum. Dæmi Pigous um vegina tvo var eins og Knight benti á um, að vegirnir voru ekki í einkaeigu, svo að aðgangur að þeim var ekki verðlagður í samræmi við misjafna kosti þeirra. Annað dæmi er mengun í ám eða vötnum. Ástæðan er sú, að enginn á og gætir þessara gæða. Þriðja dæmið eru dýr í útrýmingarhættu, svo sem fílar og nashyrningar í Afríku. Enn er ástæðan, að enginn á þessa stofna og gætir þeirra. Umhverfisvernd krefst umhverfisverndara.
Mikilvægt er einnig að horfa ekki aðeins á gæðin af sjónarhóli samtímans, miðað við núverandi nýtingarkosti og tiltæka tækni. Þegar einkaeignarréttur er á slíkum gæðum, geta eigendurnir látið reyna á nýja nýtingarmöguleika, þróað nýja tækni. Sköpunarmáttur hins frjálsa markaðar er aðallega vegna þess, að hann er eins og risastór tilraunastofa, þar sem menn prófa sig áfram, bera sig saman við aðra, keppa við aðra með því að keppast við sjálfir, öðlast nýja þekkingu og taka í notkun nýja tækni. Til þess þarf einkaeignarrétt, fjárfesta, frumkvöðla.

Uppboðsleiðin óraunhæf

Þetta skiptir allt máli, þegar skoðaðar eru nýrri tillögur um aðra tilhögun veiða á Íslandsmiðum en þá, sem varð fyrir valinu. Sumir viðurkenna, að kvótakerfið sé að vísu hagkvæmt, en hin upphaflega úthlutun hafi verið ranglát. Eðlilegast hefði verið, segja þeir, að ríkið hefði boðið upp nýtingarréttindin, veiðileyfin, aflakvótana. En uppboðssinnum yfirsést úrlausnarefnið. Það var, hvernig ætti að takmarka aðgang að takmörkuðum gæðum, sem höfðu lengi verið nýtt og voru nú greinilega ofnýtt. Talið var, þegar kvótakerfið var sett á í áföngum árin 1975–1990, að fiskiskipaflotinn væri nær tvöfalt stærri en hann þyrfti að vera. Breyta þurfti þó fyrirkomulagi fiskveiða á þann hátt, að sem minnst röskun yrði á högum þeirra, sem nýttu höfðu fiskimiðin. Hefði miðunum skyndilega verið lokað, eftir að þau höfðu öldum saman verið opin, en aðgangur síðan verið boðinn upp og verð haft nógu hátt til þess, að helmingur fiskiskiptaflotans hefði strax orðið að hætta veiðum (eins og lagt var til), þá hefði helmingur útgerðarfyrirtækjanna þurft að horfa upp á, að fjárfestingar þeirra í skipum, veiðarfærum og mannauði hefðu skyndilega orðið verðlausar. Það gefur augaleið, að ekkert samkomulag hefði orðið um slíka breytingu.
Eðlilegasta úthlutunaraðferðin var auðvitað svokölluð afaregla (grandfathering), sem var úthlutun eftir aflareynslu. Þeir, sem veitt höfðu til dæmis fimm af hundraði heildarafla í fiskistofni síðustu árin, áður en fiskimiðum var lokað, fengu heimild til að veiða fimm af hundraði leyfilegs hámarksafla á vertíðinni. Ólíkt uppboðsleiðinni var afareglan Pareto-hagkvæm, en með því er átt við, að við breytinguna, hagræðinguna, var hagur einskis manns skertur, en hagur að minnsta kosti sumra mjög bættur, eins og kom á daginn á Íslandi.

Hlunnindi í almenningi

Nú segja sumir að vísu, að hagur þjóðarinnar hafi verið skertur með kvótakerfinu, því að fámennum hópi útgerðarmanna hafi verið afhent öll nýtingarréttindi á Íslandsmiðum, sem séu lögum samkvæmt í þjóðareign. En þá er þess að gæta, að í raun og veru var enginn réttur tekinn af öðrum, þegar fiskimiðunum var lokað, því að eini rétturinn, sem hvarf úr sögu, var rétturinn til að gera út á núlli, eins og fiskihagfræðingar höfðu sýnt fram á: Við ótakmarkaðan aðgang að fiskimiðum jókst sóknin upp að því marki, að allur ábati af veiðunum hvarf í óþörfum kostnaði. Það var vitanlega enginn bættari við það, að þessi réttur til að gera út á núlli hyrfi. Spurningin er síðan, hvað orðið „þjóðareign“ merki og til hvers það vísi. Hugmyndin um þjóðareign auðlinda ætti að minnsta kosti ekki að merkja, að ríkið eigi auðlindirnar og nýti. Bolsévíkar komu með fádæma hörku á samyrkju í Rússlandi og Úkraínu, og það kostaði hungursneyðir á víðáttumikilli sléttu, sem var eins og sköpuð til akuryrkju. Olíulindir eru í eigu ríkisins í Mexíkó, en einstaklinga í Texas, og þó flykkist fólk ekki frá Texas til Mexíkó, heldur öfugt.
Eðlilegast er að leggja aðra merkingu í ákvæði um þjóðareign auðlinda: Fara skuli svo með auðlindir, að þær skili hámarksarði til langs tíma í þjóðarbúið. Það á svo sannarlega við um kvótakerfið íslenska í sjávarútvegi. Það eru hvorki fiskimiðin né fiskistofnarnir, sem eru undirorpnir eignarrétti einstaklinga, heldur nýtingarréttindin, sem líta má á sem hlunnindi í almenningi, sem ekki verði tekin bótalaust af handhöfum þeirra, enda hafi þau myndast í langri þróun og hlotið sögulega helgun, eins og lögfræðingar (þar á meðal prófessor Sigurður Líndal) myndu segja. Ragnar Árnason hefur síðan spurt, við hvaða skipulag þjóðin græði mest á fiskveiðum, og svarað henni svo, að það sé við sem traustust og föstust nýtingarréttindi í höndum einkafyrirtækja. Fiskveiðiarðurinn rennur ekki til þjóðarinnar, ef ríkið reynir að gera hann upptækan, heldur gerist þá hvort tveggja, að hann minnkar og verður enn einn tekjustofn atvinnustjórnmálamanna í samkeppni þeirra um atkvæði. Það er ekki tilviljun, að á Íslandi skilar sjávarútvegur beint og óbeint feikilegu fé í þjóðarbúið, en í flestum öðrum löndum er hann rekinn með tapi og er þess vegna þung byrði á skattgreiðendum. Ragnar hefur líka bent á, að sjávarútvegur er á Íslandi útflutningsatvinnuvegur í harðri samkeppni við sömu grein í öðrum löndum, og þess vegna þurfi að fara varlega í að skattleggja hann umfram aðra atvinnuvegi.
Salka Valka sagði sem frægt varð: „Þegar öllu er á botninn hvolft, þá er lífið þó umfram allt saltfiskur, en ekki draumaringl.“ Í bók sinni um fisk, fé og farsæld fer Ragnar Árnason ekki með neitt draumaringl, heldur rökstyður, hvernig hagkvæmast sé að nýta auðlindir og þá sérstaklega þær, sem Íslendingar eiga. Þar heldur hann sér fast við hina fræðilegu hlið málsins. Þótt hann noti iðulega stærðfræði til að skýra og skerpa boðskap sinn, endursegir hann um leið á auðskiljanlegan hátt röksemdir sínar. Það auðveldar lesturinn, að Birgir Þór Runólfsson skrifar fróðlegan inngang. Og þótt lífið sé auðvitað ekki aðeins saltfiskur, skipta góð almenn lífskjör miklu máli. Saltfiskurinn er til að selja og féð fyrir hann til að velja. Salka Valka sagði líka, að það væru „þunnar trakteringar að láta menn þræla nótt og dag alla sína ævi, hafa hvorki í sig né á“. Þetta var þó í þúsund ár hlutskipti fámennrar þjóðar í harðbýlu landi, áður en sjávarútvegur varð höfuðatvinnuvegur Íslendinga. Það er engin tilviljun, að nú eru Íslendingar með einhverjar hæstu meðaltekjur í heimi, auk þess sem fátækt er hverfandi og tekjudreifing tiltölulega jöfn.

Vegurinn til fjár og farsældar

Fiskur var ekki aðeins tákn Íslands öldum saman í skjaldarmerki Danakonungs, heldur vegur til fjár og farsældar, eins og þeir Thor Jensen í Kveldúlfi, Jón Ólafsson í Alliance, Ingvar Vilhjálmsson, Tryggvi Ófeigsson og fjölmargir aðrir dugmiklir athafnamenn sýndu á öndverðri tuttugustu öld, þegar þjóðin skeiðaði á sjömílnaskóm úr fátækt til bjargálna. Og nú hafa þau Kristján Loftsson í Hval, Guðmundur Kristjánsson í Brimi, Guðbjörg Matthíasdóttir í Ísfélaginu, Sigurgeir Brynjar Kristjánsson í Vinnslustöðinni, Guðrún Lárusdóttir í Stálskipum, Þorsteinn Már Baldvinsson í Samherja, Þórólfur Gíslason í Kaupfélagi Skagfirðinga og margir aðrir framkvæmdasamir og forsjálir athafnamenn lyft upp þeirra merki, landi og þjóð til heilla.

(Grein í Morgunblaðinu 7. nóvember 2024.)